近年来，请求撤销工商行政登记的案件成为法院行政案件新的增长点，该类案件在审理中既涉及行政权与司法权关系的考量，也涉及当事人和潜在债权人权益的保护，给法院审判带来诸多困惑。本文拟以C市Q法院为样本，通过对近年来此类案件的梳理，厘清该类案件所反映出的社会管理及权利救济等问题，进而提出相应的解决对策，以期实现诉源治理的良好效果。
一、工商行政登记撤销之诉的现状
工商行政登记撤销之诉是原告以身份证件、签名等被他人冒用进行公司登记为由，向法院主张撤销登记机关作出的登记行为的诉讼。2016年以前，Q法院受理工商行政登记撤销诉讼平均每年不足1件；2016年，增至7件，审结7件，其中驳回起诉1件，判决撤销工商登记6件；2017年，激增至54件，已审结案件中，准予撤诉14件，按撤诉处理2件，驳回起诉3件，判决撤销工商登记32件；2018年，受理64件，已审结案件中，准予撤诉36件，按撤诉处理7件，驳回起诉2件，判决撤销工商登记8件。纵观近年来受理和审理的情况，该类案件呈现以下特点：
（一）案件数量井喷式增长
该类案件2016年前仅零星出现，2016年开始出现增长苗头，2017年则呈井喷式爆发，2018年增长仍在持续，且被诉登记行为90%以上发生在2014年以后。由此，可以分析该类案件爆发式增长可能与两方面因素有关：一是2014年市场准入的放宽。2014年2月，以“放松对市场主体准入的管制，降低准入门槛，优化营商环境”为目标，国务院发布了《注册资本登记制度改革方案》（国发〔2014〕7号），该方案提出了方便申请人办理市场主体登记注册的基本原则。2014年2月29日，《中华人民共和国公司登记管理条例》第二次修订，进一步明确了登记机关对公司登记申请材料的形式审查义务。然而，在放宽市场主体准入、激发社会投资活力的同时，由于一些配套体系尚未建立健全，一些不法份子便利用监管漏洞，为实现非法目的任意登记设立公司。二是2016年社会信用体系建设的进展。2014年6月14日，国务院印发了《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》，从国家层面部署了社会信用体系建设有关工作。2016年相关工作取得成效，工商登记、税收缴纳等信用信息统一平台逐渐建成，并逐步实现资源共享。因此，一些身份被冒用者在创办公司、办理税务登记过程中，得以知晓身份被冒用的事实，进而提起诉讼，导致案件集中爆发。
（二）判决以撤销登记行为为主
2016年至2018年，Q法院共受理工商行政登记撤销诉讼125件，其中判决撤销被诉登记行为46件，占受案总数的36.8%；而事实上，除去尚未审结、准予撤诉、按撤诉处和驳回起诉等情形，95%以上判决结果为撤销被诉工商行政登记行为。Q法院在审理过程中发现：1．通过笔迹鉴定基本能确认工商登记申请材料中原告的签名并非本人所签；2．原告大多能举证证明自己曾丢失身份证；3．公司均未在注册地开展经营活动，甚至部分公司注册地系虚假地址；4．代为提交工商登记申请材料的代理人基本无法联系；5．对于非自然人独资公司，公司其他股东大多无法查找，少部分股东能到庭参加诉讼，但也表示对公司设立不知情，且未参与公司经营管理；6．被告均主张自身已尽到了法定的形式审查义务，登记行为合法。对此，Q法院判决倾向认为，虽然登记机关尽到了法定审查义务，但从优势证据看，可以认定公司登记的申请材料存在虚假，而根据虚假申请材料所作出的登记行为欠缺客观、真实基础，同时考虑到善意被冒用人的权利保障与救济，故判决撤销公司登记行为。
（三）撤销判决存在潜在风险
行政行为一旦被撤销，不仅可能影响行政相对人，还可能波及其他人的权利义务。因此，关注原告权利救济途径的同时，法院也必须对登记行为可能的利害关系人加以考虑，而这也是法院对撤销公司登记行为顾虑重重的缘由。公司登记一旦被撤销，将会导致公司主体变更或消灭，而在撤销公司登记的行政诉讼中，公司是否存在债权人并不明确，也即被诉行政行为的利害关系人并不明确，潜在的利害关系人无法参与到诉讼中，事后则很难得到有效救济。对此，法院只能通过对原告是否丢失身份证、是否参与公司经营管理等事实作尽可能地调查，最大限度排除原告存在主观恶意提供虚假申请材料骗取公司登记后，撤销登记行为。但法院有限的调查能力很难百分之百排除原告恶意的情形，撤销裁判无疑令法院存在潜在风险。
（四）类案裁判标准尚未统一
该类案件往往也呈现出一定的疑难复杂性，譬如，涉及股东人数众多、股东前后发生变更、被冒用人是否存在恶意等事实认定困难。此外，被冒用身份人主张，身份被冒用所遭受的鉴定费等损失应由登记机关负担，但登记机关以其尽到了形式审查责任不存在过错为由，认为其不应就行政相对人的鉴定费等损失承担责任。
（五）类案“诉源治理”效果明显
2016年至2018年，Q法院受理的工商行政登记撤销诉讼中，自愿撤诉为50件，占受理案件总数的40%；其中2017年撤诉14件，撤诉率25.93%，2018年撤诉36件，撤诉率56.25%。撤诉率不断上升，与Q法院针对该类案件开展诉源治理工作密不可分。鉴于该类案件大幅增长，2018年Q法院加强调研，积极与当地市场监管局沟通协调，提示类案风险，促进登记机关强化监管和纠错职能。部分已进入法院审理程序的案件，经当地市场监管局自行启动调查程序，撤销错误登记后，原告自愿撤诉。同时，另有200余件案件，当事人直接向当地市场监管局申请撤销登记，由当地市场监管局自行启动调查程序，撤销错误登记后，并未进入法院诉讼程序。可见，该类案件具有良好的“诉源治理”基础，通过行政机关充分发挥行政职能，能够有效化解矛盾纠纷，并极大节约司法资源，降低当事人诉累，实现法律效果和社会效果的统一。
二、工商行政登记撤销之诉的问题反思
近年来，工商行政登记撤销之诉的急剧增长，反映出社会管理领域和权利救济渠道等方面存在问题，亟待引起重视并予以解决。
（一）登记制度有待进一步完善
根据《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国公司登记管理条例》《企业登记程序规定》等法律规定，申请设立公司登记，申请人应当如实提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责，登记机关收到登记申请后，应当对申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查。由此可见，工商行政登记机关主要负形式审查责任，对此，无论登记机关还是法院均不持异议。形式审查责任的确立，有利于减少行政壁垒，放宽市场准入门槛，活跃市场经济，其积极意义毋庸置疑。但问题的关键在于，登记机关的形式审查责任是否排除了一切实质审查。事实上，上述法律还规定“根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，登记机关应当依法进行核实”。可见，法律规定的形式审查并不完全排斥实质审查，放宽市场准入并不能以牺牲交易安全为代价。目前冒用他人身份骗取公司登记的案件大量涌现，无疑暴露出形式审查绝对化所带来的监管漏洞。因此，登记机关应合理划定形式审查和实质审查的范围和界限，登记过程中以审慎审查代替绝对形式审查，从而减少和避免类似案件的继续增长。
（二）登记机关自行纠错有待加强
《中华人民共和国公司登记管理条例》第65条规定：“提交虚假材料或者采用其他欺诈手段隐瞒重要事实，取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，处以5万元以上50万元以下的罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照。”可见，对通过虚假材料骗取公司登记的情形，登记机关具有监督、纠错的职能，这也是登记机关的法定职责。然而，登记机关对自行撤销公司登记却心存顾虑，认为当事人究竟是恶意提交虚假签名材料还是确实身份被冒用难以认定。故为规避错误撤销登记而带来的可能风险，登记机关宁可引导当事人诉讼，承担败诉判决，也不愿自行启动纠错程序。此外，登记机关启动自行纠错程序的具体操作流程，也需进一步健全和规范，部分争议问题，需要进一步统一认识。
（三）对中介行业的监管有待强化
冒用他人身份骗取公司登记的行为，通常是通过代理人代为向登记机关提交申请材料完成的，而代理人往往受雇于工商代理中介机构，且雇佣关系极不稳定，变动频繁，案发后代理人往往下落不明，无法查找，给法院、登记机关查明案件事实带来极大的困惑，也给当事人维权造成极大的障碍。甚至有少数不法中介机构，专门高价收购他人身份证，伪造签名，临时雇佣人员到登记机关提供虚假申请资料，骗取工商登记，进而满足不法客户规避税务、逃避债务等不法需求。正是这些不法中介的存在，为虚假公司登记推波助澜，长此以往，不仅对公司管理、国家税收等造成恶劣影响，更会损害老百姓的切身利益和整个社会的诚信体系。可见，加强对中介行业的监管，清理不法中介，建立相关黑名单制度，势在必行，而加强对中介行业的监管也是遏制虚假公司登记，源头化解公司登记撤销之诉的重要手段。
（四）身份证认证识别有待进一步联网
Q法院审理冯某诉区市场监管局一案时，法院查明，冯某2016年5月丢失身份证后及时到公安机关挂失并补办新身份证，但其丢失的身份证仍然被他人冒用于设立虚假公司。对此，法院通过公安机关了解到，目前我国并无身份证强制挂失制度，公民可自愿到办证中心进行身份证挂失，在未挂失情况下，以身份证丢失为由亦可取得新的身份证。挂失或取得新身份证后，由于银行与公安机关进行联网，并定期更新制证信息，因此旧身份证在银行更新制证信息后将不能在银行使用。但目前工商、税务等机关尚未与公安联网，故旧身份证在印制有效期内仍可在工商、税务进行使用，身份证联网审核技术亟待进一步完善。
（五）个人防风险意识有待增强
公民对个人身份信息重视不够，对身份证丢失及被冒用的后果认识不足，风险意识不强，维权不及时，亦为虚假公司登记提供了滋生土壤。事实上，身份证被他人冒用注册虚假公司，对被冒用者而言，可能面临诸多不利影响：一是被冒用者将无法另行设立一人有限责任公司。《公司法》第58条规定“一个自然人只能投资设立一个一人有限责任公司。该一人有限责任公司不能投资设立新的一人有限责任公司。”因而一旦身份证被他人冒用注册成立一人有限责任公司，则被冒用者另行创办一人有限责任公司将面临法律障碍。二是被冒用者可能对公司债务承担连带清偿责任。《公司法》63条规定“一人有限责任公司的股东不能证明公司财产独立于股东自己的财产的，应当对公司债务承担连带责任。”根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国公司法>若干问题的规定（二）》第22条规定 “公司财产不足以清偿债务时，债权人主张未缴出资股东，以及公司设立时的其他股东或者发起人在未缴出资范围内对公司债务承担连带清偿责任的，人民法院应予以支持。”可见，虚假注册的公司一旦对外形成债务，被冒用者极可能承担连带责任。三是被冒用者可能面临行政处罚风险。《公司法》第199条规定：“公司的发起人，股东虚假出资，未交付或者未按期交付作为出资的货币或者非货币财产的，由公司登记机关责令改正，处以虚假出资金额5%以及15%以下的罚款。”因此，被冒用者不仅可能承担民事责任，也将面临行政处罚风险的可能。
（六）权利救济途径有待畅通
工商行政登记撤销案件审理中，法院发现被冒用身份者看似有多条权利救济途径，但每一条途径似乎都有将其拒之门外的理由。首先，被冒用者可以选择行政途径，直接向登记机关申请撤销公司登记；然而，正如前文所述，登记机关因担心错误撤销登记而引发新的诉讼风险，往往愿意引导当事人通过诉讼途径解决争议。其次，因身份证被冒用可能涉及刑事案件，被冒用者可以向公安机关报案；然而，公安机关通常认为，公司登记未被撤销，代理人未能查找到，且并无任何线索反映原告身份被冒用，故缺乏刑事立案条件。其三，被冒用者可通过民事诉讼，请求法院判令冒用者承担民事责任；然而，实践中冒用者基本无法查找，民事判决很难实现对被冒用者权利的有效救济。其四，被冒用者亦可提出行政诉讼要求撤销登记，但法院基于行政机关已尽到法定审查义务，作出撤销判决将逾越行政诉讼合法性审查等考虑，对原告的主张不予支持。如此一来，被冒用者的维权往往陷入死循环，各种维权途径之间无法疏通对接，反而存在相互推诿之嫌，最终将损害政府和法院的公信力。
三、源头治理工商登记撤销之诉的对策建议
（一）完善工商登记和监管制度
1．合理界定登记机关的审查责任
如前所述，相关法律规范确立了登记机关登记过程的形式审查责任，但对该形式审查责任不能作绝对化理解，放宽市场主体，排除行政权对市场准入的不当干预，不能以牺牲交易安全为代价。在冒用他人身份虚假注册公司案件大量爆发的现状下，登记机关对于申请材料真实性的审查应当采取更加谨慎的态度，尽到审慎审查的注意义务，比如，强化登记审查方式，对申请材料中存在可疑情况的，通知当事人到现场进行签字确认等。
2．有效发挥登记机关的纠错职能
《中华人民共和国公司登记管理条例》第64条明确了登记机关对于通过虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得的公司登记，具有自行纠错的职能职责。而登记机关自行纠错职能职责的发挥与履行，不仅有利于登记机关及时了解和发现可能存在的管理漏洞和缺陷，也有利于当事人有效维权、节约成本。然而，目前登记机关自行纠错职能的发挥仍不尽充分，各地做法亦不统一。对此，建议登记机关：一是加强类案调研，及时梳理执法过程中存在的疑难复杂问题；二是加强同上级行政主管部门的汇报沟通，争取形成统一认识，制定出台相关规范，统一撤销登记的标准和程序；三是整合资源，加强执法力量，高效处理当事人的撤销申请。
3．加强对中介机构的监督管理
鉴于虚假公司登记大多通过不法工商代理机构完成，故建议登记机关加强对工商代理机构及代理人员的监督管理。一是加强对代理机构及其代理人员资质审查，建立相关台账，强化日常监管；二是严厉查处和打击未取得资质的不法代理机构；三是对有违法违规行为的代理机构和代理人员，建立黑名单、限制行业准入，进一步防止失信行为发生。总之，加强对中介行业的监督管理，既有利于事前规范登记行为，也有利于事后查找相关人员，还原登记事实，有效处理虚假公司登记撤销申请和诉讼。
（二）规范身份证件的管理使用
1．普及证件管理相关知识
鉴于部分公民对身份证件重视不够，管理不善，建议加强公民普法宣传，普及证件管理相关知识，让公众知晓身份证丢失和身份被冒用可能对其带来的一系列不利法律后果。由此，促使全社会提高认识，强化身份证件的保管意识，在身份证丢失后及时挂失公告，利用企业信用网等查询信息，一旦发现身份证被冒用后及时维权，最大限度压缩虚假公司生存空间。
2．优化身份信息核查技术
2016年，公安部将居民身份证信息系统与银行相关业务系统试点联网，实现信息共享。因此，建议工商、税务等用证机关加强信息化技术手段运用，尽快与公安机关实现身份证查验系统联网，杜绝用失效身份证注册虚假公司的情形；同时加强人像、指纹识别比对等技术应用，最大限度防范冒用风险。
3．加强对冒用行为的打击
《中华人民共和国居民身份证法》第16条规定“有下列行为之一的，由公安机关给予警告，并处二百元以下罚款，有违法所得的，没收违法所得：（一）使用虚假证明材料骗领居民身份证的；（二）出租、出借、转让居民身份证的；（三）非法扣押他人居民身份证的。”第17条规定“有下列行为之一的，由公安机关处二百元以上一千元以下罚款，或者处十日以下拘留，有违法所得的，没收违法所得：（一）冒用他人居民身份证或者使用骗领的居民身份证的；（二）购买、出售、使用伪造、变造的居民身份证的。伪造、变造的居民身份证和骗领的居民身份证，由公安机关予以收缴。”因此，建议公安机关加强对冒用身份证等违法行为的打击力度；同时建议工商、税务机关加强违法线索的移送，从而提高违法成本，有效遏制冒用身份证等违法行为。
（三）构建有效的权利救济体系
1．加强权利救济方式对接
正如前文所述，被冒用身份者看似有多条维权途径，但实际并不畅通。对此，我们提出以下建议：一是对于撤销虚假公司登记问题，可借鉴德国撤销之诉先行处理原则，引导当事人先行向登记机关提出撤销登记申请，由登记机关依据《公司登记管理条例》第64条的规定，先行作出是否撤销的决定，当事人及利害关系对该决定不服，再行提起行政诉讼。这一做法的优势在于：首先，激活登记机关自我纠错职能，倒逼其完善登记制度，从源头减少和防范类似争议；其次，经过先行处理程序进入法院的案件，诉讼标的和举证目的均发生变化，既避免了对登记行为本身合法性认定的尴尬，也有利于引导控辩双方就被代理人是否存在恶意等事实进行举证，便于查明事实真相；再次，先行处理程序使当事人能够通过成本更低、效率更高的行政途径实现权利救济，减轻诉累，节约司法资源。二是针对被冒用人损失赔偿的问题，因现行法律规定下，登记机关已尽到了法定审查义务，故对于被冒用者主张的鉴定费等一系列损失，我们认为，不宜由登记机关通过行政赔偿的途径予以弥补，而应由冒用者承担民事赔偿。故对这类问题，应引导被冒用者通过民事途径主张权利。三是对于冒用身份证违法行为处理，登记机关及人民法院在审查撤销虚假公司过程中，应加强与公安机关配合，及时移送案件线索，以便公安机关加强对冒用行为的打击。由此，形成全方位、多角度、立体化的救济网络，避免各部门信息不畅通和相互间推诿。
2．加强类案疑难问题调研
目前法院在审理工商行政登记撤销案件时，新的法律疑难问题不断涌现，给司法审判带来诸多困惑。例如，原告主张其身份被冒用登记为公司监事，而实践中，公司登记注册需提交监事的身份信息并予以备案，但工商登记申请材料中并不涉及监事签名。这种情况下，一是该工商登记行为是否对原告权益产生了实际影响，原告是否具有提起诉讼的主体资格；二是在公司下落不明，申请材料并无原告签名的情况下，如何判定原告身份被冒用之事实。对此，我们建议及时梳理类案审判中的新情况、新问题，及时向上级法院汇报沟通；同时，上级法院应加强对该类案件的指导，统一认识和裁判标准，促进该类行政争议有效化解。
结语
工商行政登记撤销之诉的急剧增长，暴露出司法审判、社会管理等多方面问题，但该类案件的治理亦并非法院或登记机关利用单一手段能一蹴而就。它需要部门间相互配合，技术手段和法律手段相辅相成，方能构建起全方位、多角度的治理体系，最终实现纠纷源头化解。
作者：霍颖 张东晨；单位：成都市青羊区人民法院
