案例：潘某、卢某与迎春公司房屋租赁合同案
审理法院：安徽省安庆市中级人民法院
案 由：房屋租赁合同纠纷
案 号：（2017）皖0811民初2061号；（2018）皖08民终836号
裁判要旨
1、强制性规定包括效力性规定与管理性规定，并非所有违反法律和行政法规强制性规定的合同均一概无效，只有违反效力性强制性规定的合同才当然无效。
2、《合同法司法解释（二）》第十四条明确了《合同法》第五十二条第（五）项规定的强制性规定系“效力性强制性规定”。如果法律、行政法规规定了“违反……，…无效”的内容，该规定系“效力性强制性规定”。如果违反强制性规定，继续履行合同会损害国家、公共利益的，该强制性规定应为“效力性强制性规定”。
基本案情
原告（反诉被告）潘某、卢某起诉要求：确认双方2012年8月18日所签订《房屋租赁合同》无效并判令迎春公司赔偿潘某、卢某装潢、租金、定金损失共计1336102元。
迎春公司辨称：两原告在承租房屋前已对租赁房屋的结构、用途、面积以及用地性质等情况进行了充分的了解，被告和丁可也履行了如实告知义务；被告出租的房屋是非住宅综合楼，房屋结构、质量等条件完全符合经营宾馆、餐饮服务业的要求。房屋所在地的土地规划用途属于土地管理范畴，不涉及原告对房屋的承租使用，没有任何法律规定禁止在工业用途的国有土地上经营宾馆和餐饮行业；房屋租赁合同没有约定出租房屋屋顶的使用权，而且被告在屋顶上设置公司招牌并不妨碍原告对房屋的正常使用，被告的该项行为不构成违约。被告在订立和履行房屋租赁合同过程中没有任何过失，原告不能履行合同是因其自身原因，其诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告（反诉原告）迎春公司反诉要求：判令潘某、卢某向迎春公司支付下欠租金1094400元及按月租金每日万分之五承担违约金。
潘某、卢某辩称，双方签订的房屋租赁合同因被告的过错导致合同无效，原告无需支付租金，请求判决驳回被告的诉讼请求。
法院经审理查明：
2012年8月18日，被告迎春公司就其坐落于安庆经济技术开发区206国道旁的1号综合楼（非住宅房）与丁可签订房屋租赁合同。2013年1月5日，丁可与原告潘某、卢某共同向被告发函，请求被告同意将上述房屋由丁可承租转为由潘某、卢某承租，并由潘某、卢某与被告重新签订合同。被告同意后，与原告潘某、卢某签订了一份落款仍为2012年8月18日的房屋租赁合同，约定：原告承租被告坐落于安庆经济技术开发区206国道旁的1号综合楼（非住宅房）用于宾馆、餐饮等服务业；租赁期限12年，自合同签订日计算，租金自起租日开始，第一年免租金，第二年开始计算租金，第三年递增一次，租金按季结算支付；原告须向被告交纳合同定金100000元；原告因经营需要，需被告协助提供相关证明材料，被告应负责提供，如因被告的原因不能提供相关证明资料，致使原告不能办理营业执照，被告将承担原告的投资损失；被告未按合同约定时间交付房屋给原告，逾期每日按月租金万分之五偿付违约金；原告未按合同约定时间交付租金，除应补交外，逾期每日按月租金万分之五偿付违约金；综合楼附属停车场在合同期内免费提供原告使用，被告应将停车场地坪平整达到使用条件；原告承租后如自费进行内部改造（隔间、线路管网铺设、墙壁地面装潢等），应事先向被告报送示意图和说明材料，征得被告书面同意后方可施工，合同期满原告不再继续承租时，原告对该房屋进行所有改造和装潢等均无偿交给被告，原告自费进行内部改造的设施、装潢不得充抵房屋租金。
合同签订后，被告将房屋交付原告经营，丁可、原告与被告三方办理了100000元定金的转移手续，由被告法定代表人向原告出具了收条。原告承租后,投入了资金进行了部分装潢，并安装了电梯等。原告还向被告支付了自2013年9月1日至2015年3月1日的租金共计623400元，此后的租金未付。
双方租赁合同的标的物安庆经济技术开发区206国道旁的1号综合楼（非住宅房）土地使用权类型为出让，地类（用途）为工业用地。
裁判结果
安庆市宜秀区人民法院于2017年11月7日作出（2017）皖0811民初2061号民事判决：一、原告（反诉被告）潘某、卢某与被告（反诉原告）迎春公司签订的落款日期为2012年8月18日的房屋租赁合同无效。二、原告（反诉被告）潘某、卢某于本判决生效后三十日内向被告（反诉原告）迎春公司交还租赁房屋安庆经济技术开发区206国道旁的1号综合楼。三、原告（反诉被告）潘某、卢某在向被告（反诉原告）迎春公司交还租赁房屋前，有权拆除其安装的电梯和玻璃门，因拆除造成房屋损坏的，应当恢复原状。四、被告（反诉原告）迎春公司本判决生效后三十日内向原告（反诉被告）潘某、卢某支付房屋占有使用费和定金的差额33520元。五、自2017年12月1日起至原告（反诉被告）潘某、卢某实际交还租赁房屋之日止，原告（反诉被告）潘某、卢某每月按13680元的标准（34200×40%）向被告（反诉原告）迎春公司支付房屋占有使用费。六、驳回原告（反诉被告）潘某、卢某的其他诉讼请求。七、驳回被告（反诉原告）迎春公司的其他诉讼请求。
宣判后，潘某、卢某提出上诉。
安庆市中级人民法院于2018年12月20日作出（2018）皖08民终836号民事判决：一、维持安徽省安庆市宜秀区人民法院（2017）皖0811民初2061号民事判决第二、三、六项，即：原告（反诉被告）潘某、卢某于判决生效后三十日内向被告（反诉原告）迎春公司交还租赁房屋安庆经济技术开发区206国道旁的1号综合楼；原告（反诉被告）潘某、卢某在向被告（反诉原告）迎春公司交还租赁房屋前，有权拆除其安装的电梯和玻璃门，因拆除造成房屋损坏的，应当恢复原状；驳回原告（反诉被告）潘某、卢某的其他诉讼请求。二、撤销安徽省安庆市宜秀区人民法院（2017）皖0811民初2061号民事判决第一、四、五、七项，即：原告（反诉被告）潘某、卢某与被告（反诉原告）迎春公司签订的落款日期为2012年8月18日的房屋租赁合同无效；被告（反诉原告）迎春公司于判决生效后三十日内向原告（反诉被告）潘某、卢某支付房屋占有使用费和定金的差额33520元；自2017年12月1日起至原告（反诉被告）潘某、卢某实际交还租赁房屋之日止，原告（反诉被告）潘某、卢某每月按13680元的标准（34200×40%）向被告（反诉原告）迎春公司支付房屋占有使用费；驳回被告（反诉原告）迎春公司的其他诉讼请求。三、解除上诉人潘某、卢某与上诉人迎春公司签订的落款日期为2012年8月18日的《房屋租赁合同》。四、上诉人潘某、卢某于本判决生效后三十日内向上诉人迎春公司支付租金346100元。五、自2018年12月1日起至上诉人潘某、卢某实际交还租赁房屋之日止，上诉人潘某、卢某每月按17100元的标准（34200元×50%）向上诉人迎春公司支付房屋占有使用费。六、驳回上诉人迎春公司其他诉讼请求。
法院认为
根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十八条的规定，第二审人民法院应当对上诉请求的有关事实和适用法律进行审查。根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条的规定，当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明，没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。
本案中，涉案土地及房产用途均为工业用途，迎春公司未经行政主管部门批准擅自改变土地及房屋使用性质，出租给潘某、卢某用于商业经营，违反了《中华人民共和国土地管理法》等法律、行政法规中关于使用土地的单位和个人必须按照土地利用总体规划确定的用途使用土地的强制性规定，但该规定系管理性规定，原审法院认定双方所签订《房屋租赁合同》无效错误，应予纠正，迎春公司主张《房屋租赁合同》有效的上诉理由成立。因涉案双方当事人在签订《房屋租赁合同》时均未尽到充分注意义务，应对《房屋租赁合同》无法继续履行承担同等责任，涉案房屋被占有所应支付的租金，自2013年9月1日开始计算租金至2018年11月30日止，共计63个月，根据双方约定的租金每月34200元标准，计算为2154600元，卢某、潘某应承担50%，即1077300元，扣除卢某、潘某已支付租金631200元及定金10万元，卢某、潘某仍应支付房屋租金346100元。同时原审法院鉴于潘某、卢某所主张其他损失因证据不充分不能认定且由潘某、卢某自行处理也无不当。
案例评析
目前，对于“效力性强制性规定”的界定依然过于简单，没有对其含义和标准进行全面认定，司法实践中在适用效力性强制性规定判断合同效力具有一定的困惑，只能从法律、行政法规条文表述内容及合同继续履行是否损害了国家、公共利益角度综合考量合同是否违反了效力性强制性规定。
具体到该案中，争议焦点为涉案租赁合同是否违反了法律、行政法规强制性规定，该强制性规定是“效力性强制性规定”还是“管理性强制性规定”。
一、强制性规定区分的提出
2007年，最高人民法院首次提出了区分“效力性强制性规定”与“管理性强制性规定”认定合同效力的观点。会议指出：“强制性规定又包括管理性规范和效力性规范。管理性规范是指法律及行政法规未明确规定违反此类规范将导致合同无效的规范。此类规范旨在管理和处罚违反规定的行为，但并不否认该行为在民商法上的效力。……效力性规定是指法律及行政法规明确规定违反该类规定将导致合同无效的规范，或者虽未明确规定违反之后将导致合同无效，但若使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益的规范。此类规范不仅旨在处罚违反之行为，而且意在否定其在民商法上的效力。因此，只有违反了效力性的强制规范的，才应当认定合同无效。” 《最高人民法院关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》（法发〔2009〕40号）第15条亦规定，“违反效力性强制规定的，人民法院应当认定合同无效；违反管理性强制规定的，人民法院应当根据具体情形认定其效力”。
从以上规范文件中，我们可知：强制性规定包括效力性规定与管理性规定，并非所有违反法律和行政法规强制性规定的合同均一概无效，只有违反效力性强制性规定的合同才当然无效。
二、在司法实务中该如何区分强制性规定中的管理性规定和效力性规定？
就具体如何识别强制性规定是否构成效力性规定，最高人民法院提出了应当采取肯定性和否定性的正反两个标准的司法意见。在肯定性识别上，应区分以下两个层次判断。首先的判断标准是该强制性规定是否明确规定了违反的后果是合同无效，如是，则该规定属于效力性强制性规定；其次，法律、行政法规虽然没有规定违反将导致合同无效的，但违反该规定如使合同继续有效将损害国家利益和社会利益的，也应当认定该规定是效力性强制性规定。 在否定性识别上，应从以下两个方面考虑。第一，从立法目的判断，如强制性规定的目的是实现管理的需要而设置，并非针对行为内容本身，则可认定不属于效力性强制性规定；第二，从调整对象判断，效力性强制性规定一般针对的都是行为内容，而管理性强制性规定很多时候单纯限制的是主体的行为资格。
当然，采取上述正反两个标准判断效力性强制性规定不能以偏概全，还要结合合同无效的其他因素考虑。最高人民法院立案二庭叶阳法官提出，关于效力性规定的实质判定，可以从以下几个方面考量：第一，违反效力性规定的结果是对公共利益造成直接、现实性的损害，如果仅仅是间接的、可能的损害，则一般不属于效力性规定；第二，违反效力性规定的结果应当是对公共利益造成一定程度的损害，如果仅为轻微损害则不宜认定为效力性规定；第三，辨识效力性规定还应当综合把握公共利益与交易安全、信赖利益等利益关系的平衡。
《最高人民法院关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》（法发〔2009〕40号）以司法解释的形式确定了识别效力性强制性规定的标准。该意见第16条规定：“人民法院应当综合法律法规的意旨，权衡相互冲突的权益，诸如权益的种类、交易安全以及其所规制的对象等，综合认定强制性规定的类型。如果强制性规定规制的是合同行为本身即只要该合同行为发生即绝对地损害国家利益或者社会公共利益的，人民法院应当认定合同无效。如果强制性规定规制的是当事人的‘市场准入’资格而非某种类型的合同行为，或者规制的是某种合同的履行行为而非某类合同行为，人民法院对于此类合同效力的认定，应当慎重把握，必要时应当征求相关立法部门的意见或者请示上级人民法院。”
就该问题的区分方法，王利明教授提出三分法:第一，法律、法规规定违反该规定，将导致合同无效或不成立的，为当然的效力性规定;第二，法律、法规虽然没有规定违反其规定，将导致合同无效或不成立，但违反该规定若使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益，这也属于效力性规定;第三，法律、法规没有规定违反其规定，将导致合同无效或不成立，虽然违反该规定，但若使合同继续有效并不损害国家利益和社会公共利益，而只是损害当事人利益的，属于取缔性规定(管理性规定)。
三、结合本案，具体分析
结合本案，《土地管理法》及《土地管理法实施条例》中关于不得擅自改变土地用途，改变土地用途必须经相关土地和规划主管部门批准，并办理土地用途变更登记的规定系管理性强制性规定，是土地行政主管部门从土地用途管制角度对土地使用者应按规划用途使用土地的行政管理性要求，违反该规定，仅导致相关行政管理机关对其进行行政处罚的法律后果，不必然导致改变土地用途的租赁合同无效，本案一审法院按合同无效进行审理，显然不妥。
举例来看：①最高院（2002）民一终字第4号案件。该案认为当事人签订《房屋租赁合同》意思表示真实、自愿，合法有效。由于租赁房屋座落的土地为国有划拨土地，依据《城市房地产管理法》第五十五条规定：以营利为目的，房屋所有人将以划拨方式取得使用权的国有土地上建成的房屋出租的，应当将租金中所含土地收益上缴国家。具体办法由国务院规定。建设部颁布的《城市房屋租赁管理办法》第25条规定：以营利为目的，房屋所有人将以划拨方式取得使用权的国有土地上建成的房屋出租的，应当将租金中所含土地收益上缴国家。②安徽省高院(2016)皖民终1036号案件。该案认为房屋的规划用途与租赁用途不符违反的是国家管理性规定,并非《中国人民共和国合同法》第52条及《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条、第三条等效力性规定,不属于合同无效情形。
故二审法院认为，涉案《房屋租赁合同》的约定改变土地用途虽违反国家强制性规定，但该强制性规定系管理性规定而非效力性规定，租赁合同应认定有效。
