要旨
商品房限购政策并非法律、法规或规章，由其引起的重大变化在性质上并非不可抗力，可以被认定为情势变更，但目前司法实践中多将其归结为不可归责于双方 当事人的原因，并以此为依据，赋予合同双方当事人基于合同的变更请求权和解除请求权。
合同解除后，出卖人应当将收受的房款或定金返还，赔偿违约损失或适用定金罚则的主张一般不支持。但对于出卖人为订立合同而实际发生的费用损失；当事人间利益失衡，损失方要求对方补偿的合理损失；房屋买卖合同因一方原因处于迟延履行状态期间遇限购政策导致合同无法继续履行时，对另一方造成的信赖利益损失和可得利益损失可以酌情被支持。在确定损失金额时，以侧重于保护守约方为原则。
正文
政策性文件并非法律术语，它是指国家政权机关、政党组织和其他社会政治集团为了实现自己所代表的阶级、阶层的利益与意志，以权威形式标准化地规定在一定的历史时期内，应该达到的奋斗目标、遵循的行动原则、完成的明确任务、实行的工作方式、采取的一般步骤和具体措施的文件。 发布政策性文件是政府对司法审判进行行政干预的一种最为快捷、简便且有效方式，政策性文件中的条文即为政策性规定。
政策性文件在我国特殊的政治体制及司法体制下被应用的极为广泛，尤其在私法领域，其对司法实践和审判都具有普遍的指导性意义，甚至能在很大程度上左右案件的判决结果。然而由其概念可知，政策性文件并不属于法律、法规、规章之类，更无谓管理性规范、效力性规范之区分。那么，在法律判决须基于法律规范之规定作出的裁判环境下，政策性文件对合同效力、履行会产生怎样的影响，及其如何在裁判过程中实现其对司法实践的指导意义，就是我们案件代理过程中必须给予充分关注的问题。
一、问题的引出
国家关于商品房限购的政策的法律性质及法律效力，是否属于不可抗力事件，合同当事人能否据此解除购房合同？以及合同解除之后，如何确定损失及损失的分担原则？
隐藏于该问题背后的本质问题是政策性文件对合同效力及履行的影响问题，故要回答选题中的疑问，须从源头着手分析。
二、与问题相关的政策性规定
自2010年起，国务院及地方政府开始出台限购政策，以北京市为例：北京市政府《关于贯彻落实国务院办公厅文件精神进一步加强本市房地产市场调控工作的通知》(京政办发[2011]8号）（“京十五条”）
2012年2月15日，北京市人民政府办公厅印发的上述《通知》规定：“贷款购买第二套住房的家庭，要切实执行“首付款比例不低于60%，贷款利率不低于基准利率的1.1倍的政策。对已拥有1套住房的本市户籍居民家庭(含驻京部队现役军人和现役武警家庭、持有有效《北京市工作居住证》的家庭，下同)、持有本市有效暂住证在本市没拥有住房且连续5年(含)以上在本市缴纳社会保险或个人所得税的非本市户籍居民家庭，限购1套住房(含新建商品住房和二手住房)；对已拥有2套及以上住房的本市户籍居民家庭、拥有1套及以上住房的非本市户籍居民家庭、无法提供本市有效暂住证和连续5年(含)以上在本市缴纳社会保险或个人所得税缴纳证明的非本市户籍居民家庭，暂停在本市向其售房”。
三、政策性规定的法律性质
（一）政策性规定引起的重大变化不属于不可抗力
依据《合同法》第117条第二款的规定“本法所称不可抗力，是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况”，也即构成不可抗力须同时具备三个要件：不能预见、不能避免、不能克服。众所周知，政策的鲜明特征就是一定时期内的连贯性和持续性，这是国家实现维持社会稳定对政治的基本要求，因此，即便政策性文件的具体内容、实施时间虽然无法准确预估，其大致的导向也是可以判断的，这就与不可抗力的构成要件之一“不能预见”相矛盾。
以“限购令”为例，该政策的出台并非不能预见：
2010年1月7日，《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》国办发[〔2010〕4号]：“合理引导住房消费，抑制投资投机性购房需求”；
2010年4月17日，《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（新国十条）[国发〔2010〕10号）]：“地方政府可根据实际情况，采取临时性措施，在一定时期内限定购房套数”；
2010年4月30日，《北京市人民政府贯彻落实国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨文件的通知》[京政发〔2010〕13号]：“暂定同一购房家庭只能在本市新购买一套商品住房”；
2010年9月29日，《中国人民银行、中国银行业监督管理委员会关于完善差别化住房信贷政策有关问题的通知》[银发〔2010〕275号]：“各商业银行暂停发送居民家庭购买第三套及以上住房贷款，对不能提供一年以上当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非本地居民暂停发放购房贷款”；
2011年1月26日，《国务院办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》[国办发〔2011〕1号]（“国八条”）：“原则上对已拥有1套住房的当地户籍居民家庭、能够提供当地一定年限纳税证明或社会保险缴纳证明的非当地户籍居民家庭，限购1套住房（含新建商品住房和二手住房）；对已拥有2套及以上住房的当地户籍居民家庭、拥有1套及以上住房的非当地户籍居民家庭、无法提供一定年限当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非当地户籍居民家庭，要暂停在本行政区域内向其售房。已采取住房限购措施的城市，凡与本通知要求不符的，要立即调整完善相关实施细则，并加强对购房人资格的审核工作，确保政策落实到位。尚未采取住房限购措施的直辖市、计划单列市、省会城市和房价过高、上涨过快的城市，要在2月中旬之前，出台住房限购实施细则。”
2012年2月15日，北京市人民政府办公厅印《发关于贯彻落实国务院办公厅文件精神进一步加强本市房地产市场调控工作的通知》。由前述文件的日期及内容可以看出，2012年2月15日北京市“限购令”的出台并非完全不可预见或猝不及防，相反却是经历了一个从限贷到限购的过程，因此不属于“不可抗力”。
另外，北京市高院于2011年12月印发的《关于妥善处理涉及住房限购政策的房屋买卖合同纠纷案件若干问题的会议纪要》亦明确：“住房限购政策在司法实践中不宜认定为《合同法》第一百一十七条规定的不可抗力”。
(二）政策性规定引起的重大变化是否属于情势变更
根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(二)》（法释〔2009〕5号）第二十六条的规定，情势变更原则即“合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除”。
目前学界中多倾向于将政策性规定引起的重大变化解释为情势变更，以梁慧星教授观点为代表，他于1988年《法学研究》中所著的“合同法的情势变更问题”的经济部分对情势变更原则的概念做出了如下具体的表述：经济合同成立后，因不可归责于当事人原因（比如价格、市场、合同目的、政策法令等）发生情势变更，致法律行为基础丧失，使当事人目的无法实现或对价关系障碍，所维持合同效力显失公平，受不利影响的一方当事人有权请求人民法院或仲裁机构变更合同内容或解除合同。可见，梁慧星教授在其著述中已明确政策法令应纳入情势变更的范畴。
但在司法实践中，各地在审理因“限购令”引起的房屋买卖合同纠纷时往往回避了对“限购令”的定性问题，比如浙江省高级法院就认为，纯粹因受限贷、限购、禁购等调控政策的直接影响，合同确实无法继续履行的，不属于”不可抗力”，一般应认定属于《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第四条 、第二十三条 规定的”不可归责于当事人双方的事由”。当事人据此请求解除合同的，可予以支持，但当事人另有约定的除外。
地方法院之所以会出现这种回避态度，是因为最高人民法院在《关于正确适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释(二)服务党和国家的工作大局的通知》（法〔2009〕165号）第二条特别规定，“对于上述解释条文，各级人民法院务必正确理解、慎重适用。如果根据案件的特殊情况，确需在个案中适用的，应当由高级人民法院审核。必要时应提请最高人民法院审核。”由此可见，最高院在适用情势变更原则上所持的态度是谨慎的且严格的，并且从适用程序上进行了较为严格的限制。
我们认为“限购令”出台是人为造成的政策变化，对于民事合同来讲，是客观情势发生变更，应认定为交易条件发生重大变化，可以适用情势变更原则。但是，要严格限制其适用条件：第一，必须有情势变更的事实，即合同赖以订立的基础事实发生重大变动；第二，情势变更的事实需发生在合同订立以后；第三，情势变更是当事人不能预见且不属于不可抗力（在确定是否可预见时，应审查三个因素。其一是预见的时间，预见的时间应当是合同缔结之时；其二是预见的标准，该标准应为主观标准，即以遭受损失一方当事人的实际情况为准；其三是风险的承担，如果根据合同的性质可以确定当事人在缔约时能够预见情势变更或者自愿承担一定程度的风险，则自无运用情势变更之余地。 ）；第四，情势变更不属于商业风险；第五，继续履行合同会显失公平或者合同目无法实现。只有在此五个条件缺一不可时，方可主张适用情势变更原则。
四、司法裁判中对政策性规定的考量
政策性规定不能直接作为裁判依据，那么在裁判过程中，政策性规定的指导作用是如何得以发挥呢？在我国特殊的司法体制下，政府对法律的政策性干预主要是通过各类审判指导性文件完成的。以“限购令”为例，最高院及地方高院针对“限购令”引起的合同纠纷处理办法都曾印发审判指导性文件：
1.最高人民法院办公厅《关于印发<全国民事审判工作会议纪要>的通知》法办[2011]442号（2011年10月9日）
第三条 房屋买卖合同约定以按揭贷款方式付款，买受人以房贷政策变化不能办理按揭贷款导致无履约能力为由，请求解除合同，并要求出卖人返还所收受的购房款或定金的，经审查，买受人的确因房贷政策变化而不能办理约定的按揭贷款，对其请求可予支持。房屋买卖合同签订后，由于相应住房限购政策的实施，当事人无法办理房屋所有权变更登记，买受人请求解除合同，并要求出卖人返还所收受的购房款或定金的，如果经审查，当事人的确因住房限购政策的实施而不能办理房屋所有权变更登记，对其请求可予支持。
房屋买卖双方当事人确因居间人的居间行为订立合同，如果房屋买卖合同明确约定以按揭贷款方式付款、且买受人因不能办理约定的按揭贷款，或买受人由于相应住房限购政策的实施而无法办理房屋所有权变更登记，居间人以已经促成合同订立为由请求支付居间报酬的，一般不予支持，但居间人要求委托人支付从事居间活动支出的合理费用的，应予以支持。居间人故意隐瞒真实情况、违规操作，恶意促成买卖双方订立合同，如果房屋买卖合同不能履行，严重损害委托人利益的，对居间人请求委托人支付报酬的，不能予以支持；委托人请求居间人赔偿所造成损失的，应根据当事人的过错程度处理。
2.北京市高级人民法院《关于妥善处理涉及住房限购政策的房屋买卖合同纠纷案件若干问题的会议纪要》（2011年12月13日）
第一条 审理案件的基本原则和导向，…要确保司法审判与国家对房地产市场宏观调控政策的导向相一致。
第三条 住房限购政策在性质上具有公共政策的性质，确实会对房屋买卖合同能否继续履行造成重大影响。对于合同订立后由于住房限购政策的实施致使买受人无法办理房屋过户登记的，属于因不可归责于双方当事人的原因导致合同目的无法实现，当事人要求解除合同的，除合同另有约定外，一般应予支持。出卖人应当将收受的购房款或定金返还给买受人；当事人一方要求另一方承担违约责任或适用定金罚则的，不予支持；经审查合同解除确实导致当事人间利益失衡，损失方要求对方补偿其所受合理损失的，可酌情予以支持。
房屋买卖合同依约定期限能够实际履行，因一方当事人的原因致合同处于迟延履行状态，在此期间由于住房限购政策的实施导致合同无法继续履行的，对守约方要求解除合同，并要求另一方承担赔偿损失等违约责任的诉讼请求，应予支持。
3.浙江省高级法院 《关于审理受房地产市场调控政策影响的房屋买卖合同纠纷案件的若干意见》（2011年4月21日）
第六条 调控政策实施前订立的合同确因限购、禁购政策而导致无法继续履行的，当事人均可以请求解除合同，出卖人应当将收受的购房款或者定金返还买受人。出卖人起诉或反诉请求买受人继续履行合同、承担违约责任或适用定金罚则的，不予支持；但出卖人请求买受人承担其为订立合同而实际发生的费用等合理损失的，可酌情予以支持。
从前述条文内容可以看出，由“限购令”引起的重大变化对于合同的效力并不产生必然的影响，而仅对合同的履行产生影响。订立房屋买卖合同后，如遇“限购令”导致交易基础发生重大变化，合同的履行可能会导向的结果主要有两种：一是合同变更，比如双方可约定变更房屋买卖合同中的相关条款，待“限购令”解除后，继续履行合同；二是合同解除，因“限购令”致使购房人无法办理产权或者未能获得银行贷款而无法履行房款支付义务时，都会导致合同目的无法实现，此时双方当事人均有权请求解除合同。除此两种结果外，如果在审理过程中，买受人获得了购房资格，使得合同具备履行的可能性，则合同应被继续履行。
对于合同解除后的损失，依据前述指导性文件的规定，笔者认为主要包括出卖人为订立合同而实际发生的费用损失；当事人间利益失衡，损失方要求对方补偿的合理损失；房屋买卖合同因一方原因处于迟延履行状态期间遇限购政策导致合同无法继续履行时，对另一方造成的信赖利益损失和可得利益损失。在确定最后一种利益损失时，要充分考虑造成合同迟延履行状态一方的合同连履行情况、过错程度及其对限购政策将给另一方带来损失的预见程度。
五、司法实践中“限购令”引发的房屋买卖合同纠纷
1. 北京某地产开发公司与周某商品房预售合同纠纷上诉案
2010年4月16日，某公司与周某签订了《商品房预售合同》，约定：某公司将某房屋出售给周某，房屋总价1467936元，首期房价款为29万余元，余款向中国工商银行申请贷款。合同签订当日，周某付了首付，并提交了贷款所需资料。2010年4月17日，国务院发出《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，4月30日，北京市人民政府发布《贯彻落实国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨文件的通知》，都规定对不能提供1年以上当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非本地居民暂停发放住房贷款。上述文件的发布后，由于周某不能提供纳税证明或社会保险缴纳证明，致使中国工商银行拒绝为周某发放贷款。2011年4月22日，周某向某公司要求解除合同，退还购房款及利息。
一审法院认为：合同签订后，由于国务院及北京市人民政府出台相关房市政策规定，致使被上诉人不能获得住房商业贷款，导致合同无法继续履行，属不可归责于双方当事人的原因，双方均不构成违约，不应承担违约责任。现双方均同意解除合同，法院不持异议，但对于某公司要求支付违约金一节，法院不予支持。二审法院维持原判。
评析
该案以不可归责于双方当事人之原因为由判解除合同。
2.李威与黄晓玲房屋买卖合同纠纷上诉案
2011年1月15日，李威（乙）与黄晓玲（甲）签订一份房地产买卖合同。约定：“甲方向乙方出售房屋一座。因乙方需要满五年去办理过户手续，如遇国家政策调整与甲方无关，新增税费均由乙方承担。”2011年2月20日房产政策颁发，将对办理房屋过户手续产生影响，合同双方于2011年2月21日明知合同履行将遇到风险，当日晚上，双方约定于2月22日办理房屋过户手续。2月22日上午黄晓玲前往办理讼争房屋的过户手续并在合同原约定“如遇国家政策调整与甲方（黄晓玲方）无关，新增税费均由乙方承担”的前提下，同意负担因房屋未满五年交易所生税费的一半，但最终因李威一方不同意在当日支付房款或出具欠条，黄晓玲方拒绝办理过户手续，合同最终未能获得履行。李威于2011年5月16日诉至法院，以因国家政策改变致使合同无法履行，合同目的无法实现，其有权解除合同，且合同解除的原因不能归咎于双方，其有权要求返还定金为由，起诉请求判令解除双方于2011年1月15日签订的《房地产买卖合同》，并判令黄晓玲立即返还定金150 000元。
2011年1月15日所签订的房地产买卖合同，现虽因房产限购政策，确已无法继续履行，但直至2011年2月23日上午，该合同仍有履行之可能。在2011年2月22日，双方一同前往办理过户手续时，李威方明确拒绝于当日支付房款或出具欠条，属未以积极、善意之态度予以协助、配合，以促成合同之履行。故本案合同目前虽确因房产限购政策而无法继续履行，但导致该合同未能在房产限购政策正式实施前获得履行的责任，实在李威一方。原审法院判令黄晓玲返还150 000元定金中的100 000元，二审法院维持原判。
评析
该案判令合同处于延迟履行状态时遇“限购政策”致合同解除的一方向守约方赔偿损失。
3.上海某房屋服务有限公司房屋居间合同纠纷案
2011年1月24日，经太平洋公司居间介绍，王某与案外人贾某就上海市徐汇区某路某号某室房屋达成了买卖合意并订立了《上海市房地产买卖合同》，由王某以（人民币，下同）1,600,000元的价格向案外人购买该套房屋，房款中的800,000元通过办理银行贷款方式支付。同日，太平洋公司与王某签订“佣金确认单”一份，约定王某于签订买卖合同当月支付太平洋公司服务费10,000元，买卖合同订立后，国家出台了新的房产限购政策，王某已丧失购买第二套商品房的资格，遂与案外人协商后解除了房屋买卖合同。
一审法院认为：太平洋公司作为专业从事居间服务的公司，除了履行居间义务之外，尚需对当事人就贷款等相关咨询进行回答。王某在签订合同前，曾就其是否可获取700,000元公积金贷款向太平洋公司进行咨询，在太平洋公司表示可以获取的前提下，才决定购买案外人的房屋。直至限购政策出台导致其丧失购房资格时，太平洋公司还表示王某可获取700,000元公积金贷款，显然，太平洋公司在履行居间义务时存在过错，故其无权按照协议约定向王某收取全部居间服务费，也无权向王某主张违约责任。但考虑到太平洋公司履行了一定的合同义务，酌定王某支付服务费2,000元。二审维持原判。
评析
该案判居间人有过错致买受人无法获得银行贷款进而导致房屋买卖合同解除时，无权收取全额居间服务费。依据，2011年11月9日印发的法办[2011]442号文件（最高人民法院办公厅《关于印发<全国民事审判工作会议纪要>的通知》），若该案中买受人由于相应住房限购政策的实施而无法办理房屋所有权变更登记，则居间人以已经促成合同订立为由请求支付居间报酬的，很可能就得不到支持了。
作者：田韶卿
